日照萬澤豐漁業有限公司

                          03
                          Mar
                          2020

                          我國海警執法面臨的問題及對策探析

                          海洋蘊藏著豐富的資源,具有重要的經濟價值和軍事價值。進入21 世紀以來,沿岸國家紛紛重視海洋的開發和利用,我國也加快了向海洋進軍的步伐。然而,由于海洋管理的滯后,海洋開發在帶來巨大經濟效益的同時,也造成了海洋漁業資源衰弱、海水水質污染、海洋生態惡化等問題,同時,與周邊國家的島嶼爭端頻發,海洋問題引起了社會各界的關注。在海洋“內憂外患”之際,黨的十八大首次提出“建設海洋強國”,隨后在機構改革中,海警的概念發生了變化,其職能也隨之發生重大改變,海警成為海上執法的重要力量。由于我國海警發展較晚,海警制度還不夠完善,為此,需要通過立法使海警執法有法可依,有據可循,明確海警海上執法主體地位和公益訴訟主體資格,不斷提高海警的執法能力,維護我國“藍色國土”權益,保障海上生命財產安全,促進海洋資源和環境保護,實現海洋經濟的可持續發展。

                          一、海警的歷史發展

                          (一)海警的隊伍變化

                          海警最初是指隸屬公安部的邊防海警,是公安機關部署在海上的執法力量,與其他部門的海上執法力量相比,海警是我國唯一的海上武裝執法力量。進入21 世紀,各國海洋權益爭奪愈演愈烈,島嶼爭奪日益嚴峻,我國海洋權益遭到周邊國家侵犯,中日釣魚島、中菲黃巖島、中越南海等海洋爭端全面爆發。我國的海上執法力量較為分散,漁政、海監、海關、海警長期形成“五龍治海”的局面,因不能形成有效的合力,海洋維權的效果并不理想。在此背景下,為推進海上統一執法,提高執法效能,2013 年通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》整合了公安邊防海警、中國海監、中國漁政、海關緝私等海上執法機構,統一以中國海警的名義對外開展執法。從此,中國海警以嶄新的面貌開啟了我國海洋維權新局面。

                          近兩年來,海警的身份又發生了新的變化。黨中央出臺了《中共中央關于調整中國人民武裝警察部隊領導指揮體制的決定》,自2018 年1 月1 日零時起,武警部隊的領導主體發生了改變,不再列入國務院序列,而是由黨中央和軍委實行統一領導。同年3 月出臺的《深化黨和國家機構改革方案》把海警隊伍連同相關職能劃轉至武警部隊。

                          (二)海警的職能變化

                          最初的邊防海警曾經隸屬于我國公安部,主要職能涉及海上安全保障、治安管理、刑事偵查等,重點打擊海上走私犯罪、毒品犯罪、偷越國邊境等行為。2013 年機構改革后,海警的職能發生了重大改變,不但保留了原邊防海警的刑事司法職權,還包括行政執法權,比如海監執法、漁政執法、海關緝私等職權。對于涉外的海洋島嶼爭議,也由海警統一進行海上維權執法,從此漁政、海監就淡出了爭議海域的維權執法一線。

                          由于海警領導指揮體制、運行機制、協作關系等都發生了重大變化,現行的刑事及有關行政法律法規中,需要對海警履行維權執法任務、行使公安機關和行政機關執法職權等有關規定作出調整,而法律修改的周期較長,改革任務較為緊迫,為了推動改革穩中有進,保證海警隊伍改革過程中的法律依據完整,2018 年中旬出臺了《全國人民代表大會常務委員會關于中國海警局行使海上維權執法職權的決定》(簡稱《決定》),進一步明確了海警的職權:“一、中國海警局履行海上維權執法職責,包括執行打擊海上違法犯罪活動、維護海上治安和安全保衛、海洋資源開發利用、海洋生態環境保護、海洋漁業管理、海上緝私等方面的執法任務,以及協調指導地方海上執法工作。二、中國海警局執行打擊海上違法犯罪活動、維護海上治安和安全保衛等任務,行使法律規定的公安機關相應執法職權;執行海洋資源開發利用、海洋生態環境保護、海洋漁業管理、海上緝私等方面的執法任務,行使法律規定的有關行政機關相應執法職權。中國海警局與公安機關、有關行政機關建立執法協作機制。”

                          二、海警履行職能過程中遇到的問題

                          (一)海警身份的特殊性

                          自十八大以來,海警的隸屬關系、身份性質、職能職權變化較大,一方面由于整合了海上執法隊伍,海警隊伍變得壯大,增強了海警在海上執法的力量,另一方面也對海警開展工作提出了更高的要求,帶來了更嚴峻的挑戰。海警隊伍成員由原來不同部門合并為一個部門,隸屬關系發生了較大的轉變,其職能由專項執法向全面綜合執法轉變,身份由原來的武警公安、公務員、參公人員等不同身份變為統一的武裝警察。

                          既然海警隊伍及相關職能全部劃歸武警部隊,那么武警部隊適用的《人民武裝警察法》也適用于海警,《人民武裝警察法》第2 條將其法定為“國家武裝力量”的重要組成部分,這表明海警并不屬于國家行政機構范疇,海警部隊已非傳統意義上的公安機關、行政機關。筆者認為,我國海警的軍事化屬性,是由于我國長期面臨嚴峻的海洋形勢決定的,我國要高效、有力地維護國家海洋主權和海上利益,就要建立一支統一領導的海上武裝力量,形成對我國海域的有效管控與快速反應。雖然海警部隊不屬于國務院序列,但《決定》規定海警可以行使法律規定的公安機關相應執法職權和有關行政機關相應執法職權,從這點來說,海警的職能并沒有因隸屬關系、身份性質的變化而受到太大影響,但海警執法的救濟途徑卻因此而發生變化,如何進行行政復議和行政訴訟以保障行政相對人的合法權益還需進一步探討。

                          (二)海警法律體系不健全

                          以前我國的海上執法任務是單一的,各部門僅負責某一領域的執法,涉及法律包括《刑事訴訟法》、《漁業法》、《海洋環境保護法》、《海關法》、《海域法》等多部法律,盡管也存在跨部門的海上執法合作機制,但終究沒有形成綜合性的海上執法體系,因此,各部門長期在海上各自為戰,不會主動檢查其他領域的違法行為,使得海上執法隊伍多、成本高、效率低。整合組建海警隊伍為進行海上綜合執法邁出了重要的一步,但能否高效地履行職責還面臨眾多因素的考驗,重要的一點就是能否建立健全的海警法律系統,使海警履職有法可依。

                          縱觀世界主要海洋國家,都制定了專門的海警立法,突出海洋警察的職權和責任,以維護本國的海洋權益,比如美國制定了《美國海岸警備隊法》、日本制定了《日本海上保安廳法》等。因此,我國的海上執法機構整合是海洋強國建設的重要一步,今后還需要建立與現行機制相配套的海警法律體系,這樣才符合依法治國的要求。

                          (三)海警執法能力不足

                          一方面,海上執法難度大。盡管機構整合充實了海警隊伍,海警人員、裝備都較之前有了很大的提高,但近些年來,海上違法案件的數量也呈逐年上升趨勢,且隨著經濟社會的發展,海上出現了大量新型違法犯罪活動和復雜疑難案件。加之海上執法條件有限,科技手段投入不足,海警無法像在陸地上一樣可以借助天網系統發現、跟蹤執法對象,海上也無法進行交通管制和設卡盤問,遇到風浪惡劣海況還要考慮執法的安全。

                          另一方面,海警執法人員專業能力不足。整合前由各部門各司其職,只履行特定領域的職能,整合后以中國海警的名義統一進行海上綜合執法,執法范圍的擴大直接提高了執法的難度,要求執法人員能熟練掌握海上執法技能,適應特殊的海上環境,對當事人進行全面檢查,對違法行為進行分門別類,作出對案件的定性并依法處理。原先隊伍來自不同部門,執法人員只對本部門法律較為熟悉,而對其他法律較為生疏,隊伍整合后,執法人員面臨法律知識儲備不足的窘境,一時不能滿足海上綜合執法的專業要求。

                          (四)海警無權提起海洋環境公益訴訟

                          海洋環境污染往往受害范圍較大,造成不確定主體的利益受到損害,公益訴訟制度的建立和完善對保護海洋環境具有重要意義,然而我國法律對公益訴訟的主體有較為嚴格的限定?!董h境保護法》第五十八條第一款規定:“對污染環境、破壞生態,損害社會公共利益的行為,符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟:(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記;(二)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。”從立法上確立了我國的環境公益訴訟制度,為保護我國環境公共利益提供了重要的法律保障。除此以外,最高人民法院還通過《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二條對社會組織作出了規定:“依照法律、法規的規定,在設區的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會等,可以認定為環境保護法第五十八條規定的社會組織。”

                          《環境保護法》規定社會組織只有滿足特定的條件才能提起環境公益訴訟,這就使得有權提起公益訴訟的主體數量十分有限?!睹袷略V訟法》的修訂,讓原告主體的范圍得到了一定的擴充:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院……可以向人民法院提起訴訟。”根據法律效力位階新法優于舊法原則,民事訴訟法的效力高于環境保護法的效力,因此,不但法律規定的機關和組織可提起公益訴訟,法律還授權檢察院以“替補”的性質提起公益訴訟。

                          那么,海警是否屬于法律規定的機關和有關組織,并具有環境公益訴訟的主體資格呢?遺憾的是,由于我國海警制度發展較晚,目前尚未制定專門的海警法,其他法律也未明確海警環境公益訴訟主體資格,因此,目前海警還不能提起環境公益訴訟,未來還需要通過完善相關法律,賦予海警提起環境公益訴訟的權力。

                          三、問題解決路徑

                          (一)明確海警的執法主體地位

                          盡管海警保留了原先的職能,但海警轉隸武警部隊序列,不屬于行政機關,那么海警是否具有行政主體資格?另外,海警行使刑事執法權有哪些?

                          我國行政法學界對行政主體的概念有不同的解釋,歸納出普遍認可的行政主體的概念:行政主體是指依法擁有獨立的行政職權,能代表國家以自己的名義行使行政職權及獨立參加訴訟,并能獨立承擔行政行為效果和行政訴訟效果的組織。行政主體范圍主要包括:行政機關、法律法規授權的組織、其他社會公權力組織、行政委托情形下的行政主體。結合一系列司法解釋和司法實踐,我國行政主體的范圍不但涵蓋了行政機關,還包括享有國家行政職權的非政府組織。因此,雖然海警不屬于行政機關,但作為非政府組織,《決定》已授權海警行使法律規定的有關行政機關相應執法職權,只要進一步明確其獨立參加訴訟職能,并獨立承擔行政行為效果和行政訴訟效果,就應當認可其行政主體的地位。

                          《刑事訴訟法》第三條規定:“對刑事案件的偵查、拘留、執行逮捕、預審,由公安機關負責。檢察、批準逮捕、檢察機關直接受理的案件的偵查、提起公訴,由人民檢察院負責。審判由人民法院負責。除法律特別規定的以外,其他任何機關、團體和個人都無權行使這些權力。”海警目前已脫離公安機關,因此,根據刑事訴訟法的規定,海警要執行刑事案件需要另有法律的授權?!稕Q定》由全國人民代表大會常務委員會通過,具有法律的地位,已經明確授權海警行使公安機關的有關職權,查處違法犯罪、保障治安,因此海警具有刑事案件的偵查、拘留、執行逮捕、預審等職權。

                          盡管目前海警具備刑事、行政執法權,但為了體現現代法治的基本精神,讓海警隊伍更好地開展海上綜合執法工作,筆者建議,應進行海警的立法研究,出臺專門的立法,明確海警的刑事、行政執法主體地位,方便其更好地履行職責、維護國家海洋權益。

                          (二)完善海警執法的法律體系

                          中國海警不僅是海上刑事司法的重要機關,而且是海上綜合行政執法的重要力量。海警不僅要維護海上治安,打擊違法犯罪,還要承擔海洋維權、海域管理、漁業管理、海洋環境保護、海島保護、海上緝私等職責。海警作為一個新整合成立的執法機關,如果沒有配套的相關立法,仍沿用過去的法律法規,顯然其執法行為會受到影響。

                          盡管《決定》已授權海警行使法律規定的公安機關相應執法職權和行使法律規定的有關行政機關相應執法職權,但《決定》只是海警在改革過程中履行職責的權宜之計,并沒有規定具體的履行職責的程序和規范,以及對執法過程中發生損害相對人利益時的救濟手段,不利于海警規范執法和公民合法權益的維護。筆者建議,應盡快出臺《海警法》明確海警的職能職權、執法措施、行為規范、警務保障、法律責任及救濟手段,并明確海警執法的職權范圍,保障陸海執法體系的無縫對接,及海警與其他單位的協調配合。

                          (三)加強海警的執法能力

                          海警執法最終以執法人員為行為主體,執法人員的素質和能力直接關系到我國海警進行執法的質量和效率,在新時代背景下,如何培養優秀海上執法人員成為當務之急。優秀的海警執法人員要具備良好的職業道德,掌握全面的法律知識體系,熟悉海上特殊的執法環境,具備規范執法的能力。建立一支良好的海警執法隊伍才能樹立隊伍形象和執法的權威,更好地維護我國海上秩序和海洋權益。

                          為此,一方面,要加強法治文化建設,塑造良好的法治氛圍,提高海警人員的職業道德和法律素養,加強對中國特色社會主義法治理論的理解,使依法治國理念深入人心,并貫徹到海警的具體工作實務中。另一方面,要做到理論教學與實踐相結合,通過各種形式,加強海警執法的基礎理論學習,尤其要加強對刑事偵查法、治安法、海洋法、漁業法和海關法等相關法律的學習,注重實踐,切實提高海警執法辦案能力。另外,還應根據實際需要,在海警院校開設相應的專業,做到課程體系建設與海警執法需要相匹配。讓海警院校的人才培養更有針對性,使海警院校的人才培養滿足海上綜合執法需要。

                          (四)探索海警參與海洋環境公益訴訟的途徑

                          伴隨著《環境保護法》、《行政訴訟法》、《民事訴訟法》及相關司法解釋對公益訴訟制度的不斷完善,環境公益訴訟制度得以確立,從而促進了環境污染事件的糾紛化解和環境資源的修復。海洋資源環境破壞具有損害面廣、修復難度大、利益主體眾多等特點,海洋環境公益訴訟制度的完善,有利于彌補行政執法手段的不足,有利于維護海洋公共利益,推進海洋環境資源的保護管理。

                          在海洋資源環境公益訴訟中,許多國家賦予了社會組織、海洋行政主管部門以原告主體資格。目前,我國雖然沒有確立海警的環境公益訴訟原告資格,但民事訴訟法作為高位階法律,已經把法律規定的機關和有關組織確定為環境公益訴訟的原告主體,為今后不斷完善原告主體做好了鋪墊。隨著公益訴訟制度的不斷成熟,適格原告主體的范圍將進一步擴大,今后只要有相關法律授權,海警就可以提起環境民事公益訴訟。

                          盡管目前海警尚未具備環境公益訴訟主體資格,但也可以通過其他形式參與公益訴訟。海警執法過程中的偵查、取證等環節形成大量的證據,可以為海洋環境公益訴訟人提供協助。比如2017 年山東榮成偉伯漁業有限公司“601”非法捕撈水產品案,涉案非法捕撈的漁獲物數量創下江蘇省近10 年來之最,該案最先由江蘇漁政部門在海上執法時查獲,因構成犯罪,遂移交海警部門立案處理,中國海警局立為1 號督辦案件,由灌南縣人民檢察院向灌南縣人民法院提起刑事附帶民事公益訴訟。該案的告破產生了廣泛的社會影響,具有很好的宣傳教育意義,成為我國海洋生態環境公益維權的第一案,具有劃時代的里程碑意義。

                          注釋:

                          ①胡建淼.行政法學[M].北京:法律出版社,2015:66.

                          ②姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學出版社,高等教育出版社,2011:33,352.

                          ③林茜.治安管理專業課程設置的思考[J].甘肅警察職業學院學報,2015(4):74-77.

                          來源:《浙江海洋大學學報(人文科學版)》

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